社會上不合理卻長期存在的現象多矣，這些現象也常在各方交相指責，然後煞有介事找幾個禍首後依然頑強地繼續存在。我比較相信一句老話：「事出必有因」，不合理卻存在的現象值得我們深入研究，而不只停留在找禍首這種失之膚淺的反射，捨此不由則空談改革就只是書生意氣了，這次會計法修法爭議再次引起國會改革的呼聲亦復如此。

此次爭議核心的黨團協商制就是個值得深究的不合理卻存在的現象。現行黨團協商制於88年定於立法院職權行使法，並於91年再修法後大致底定其基本原則。此次爭議發生時，論者多謂黨團協商制有兩大弊病：一是抹殺多數個別立委參與決策，立法院實質決策模式是黨團合議而非立委合議；二是大小黨團席次差距極大，在黨團協商中卻都是一席之地，權力相當，形成少數擁有不成比例的權力。在此制下大黨團的個別立委權力被嚴重稀釋是最大受害者，至於另一常被提及的黑箱作業問題，其實只是用來使以上兩弊病不曝光的巧妙設計，透明化主張無解於權力結構不合理的弊病。

平心而論，兩大弊病的批評雖然不錯，但是就是忽視我所說：「事出必有因」。從這兩個出發點批評黨團協商其實很像批評劊子手殺人，黨團協商想法源自第二、三屆立法院，那是萬年立委退職不久新國會剛建立的年代，新國會既缺乏資深傳統權威，又適逢大鳴大放進入體制之時，個人表現過份了，即成了浪費多數人時間，或稱妨害議事效率，黨團協商即應運而生。它的目的本就在黨團擴權以壓抑個別立委，以及為使立委人人有歸屬，寧願讓小黨團容易成立，也要盡量排除「無所屬，一匹狼」的立委，因此稱黨團協商有這兩大弊病無甚意義，因為這就是它存在的理由，亦是它必然有的代價。如同劊子手的工作就是讓人頭落地，該討論的是劊子手是否有必要存在，而不是承認他存在，又譴責他殺人。我們的問題應該是：在當下的台灣國會，黨團協商是否還有存在功能，又該如何被取代？

黨團協商很精巧地讓立法院分為委員會、院會等前台場景，及真正做事的後台。前台包括國是論壇等場景皆是立委們有機會個別表現，以透過媒體或網路對選民有所交代，重點是儘管前台鼓勵表現，但是與後台端出牛肉的實事關連不大，這也是為何立法院前台花了很多時間，但是通過議案卻要靠最後的挑燈夜戰。如果要捨棄黨團協商，讓表演與做事的前後台合一，這意謂立法院運作模式必須徹底改變：委員會中心主義、資深制、委員會配備人員及任用方式等等，這還只是有形的改變，更重要的是政治文化的相對改變。前後台合一，意謂著立委們不能再七分自我表演，三分立法議政，而是要倒過來：必須花費大量時間在所屬委員會，而不能逐今天頭條熱門議題而居；隨之而來很多時候做事沒有畫面，上不了媒體；無法一天之內南北奔波於國會及選區；而這樣的國會議員除了寄望於媒體傳達他的工作外，我們是否可能有像華府存在的各種國會觀察中介團體，使國會議員的工作能較準確傳達給目標民眾？最重要的一點顯然是民眾會不會給這樣的人鼓勵，讓他順利繼續服務？這才是一個完全不同的立法院是否可能的決定性力量。

* 本文作者為世新大學法學院副教授、中華民國台灣法曹協會理事長、二十一世紀基金會執行董事、前立法委員，原刊載於6/12中國時報時論廣場，已取得作者同意轉載於口袋國會。