修憲時刻系列二－往內閣制方向移動  

中國時報  吳重禮、王業立
廣義而言，各國政府政治體制可歸納為三類：內閣制、總統制，以及半總統制。若干學者再將半總統制依照制度設計，區分為總統議會制和總理總統制。本文簡述這些政治體制的基本特徵。

內閣制具有三個特徵。其一，是虛位元首，其處於超然地位，不承擔政策推行的責任。其二，是議會至上，內閣總理基於議會的信任，方可以組織政府。一旦不再獲得議會的信任（如：議會可行使倒閣動議），則總理必須辭職或解散議會。其三，內閣為行政與立法的連鎖。內閣（行政機關）必須取得議會（立法機關）的信任，政策執行必須對議會負責。若內閣提出的重大動議（如：財政預算）不獲議會支持，則總理也應辭職。另一方面，政府通過的法案須經內閣副署，再由國家元首簽署公布施行。英國、加拿大、印度、德國、馬來西亞等皆是內閣制的典型國家。

至於總統制則是具擁有實權的國家元首，一般稱為總統。總統絕大部分由選民直選產生，惟選舉制度會因國家而不同。受到西方哲學「三權分立」的影響，與內閣制不同的是，總統制國家的行政權與立法權是彼此分立、相互制衡。總統與國會議員由選民分別選出，行政官員（如：總統、部長）均不可兼任國會議員。國會通過的法案，均經過總統簽署方可生效，同時總統也可動用否決權來阻擋國會通過的法案。若總統使用否決權後，國會可經由三分之二的多數議員同意，該法案可自動生效。在總統職責上，具有獨立發布行政命令的權力，不須經由副署即可生效。美國、菲律賓、韓國，以及許多拉丁美洲國家是總統制的典型國家。

半總統制特徵有三項：總統是經由人民直選而產生、總統具有相當實權，以及內閣須對國會負責。由於「相當實權」具有定義的困難，故廣義型半總統制刪除了該特徵，僅保留第一與第三項。半總統制又可區分為總統議會制和總理總統制。前者的內閣須同時對總統與議會負責，且總統對總理具有任免權；至於後者的內閣則僅須對議會負責。

若將以上所述，透過光譜位置呈現，一端採取總統制（如：美國），另一端則是內閣制（如：英國）。至於在兩者之間由混合了總統制與內閣制精神的半總統制隔開。其中，半總統制的總統議會制因總統權限較大，故在光譜位置上較趨近於總統制；相對地，總理總統制的位置則與內閣制相鄰。以台灣為例，由於總統具有任免行政首長的權力，故在光譜上其因位於總統議會制，即接近總統制的位置。至於法國第五共和，若總統與議會選舉後出現一致政府情況，由於內閣總理與總統屬於相同政黨，因此總統享有較大權力，故一致政府的法國在光譜上則是接近總統制的總統議會制。地理位置屬於北歐的芬蘭，在1919年至2000年，是屬於接近總統議會制的國家。然而，1990年修憲後，其位置開始朝向總理總統制移動。2000年，芬蘭憲政體制再度修訂，主要在於削弱總統權力，在光譜上再往內閣制移動。

近年來，由於台灣憲政體制引發爭議，有部分人士提出修憲時應朝向內閣制方向移動。從光譜排列的位置而言，此種憲改方向如果成真，台灣未來的修憲路徑可能將和芬蘭的發展方向趨同。（作者吳重禮為中央研究院政治學研究所研究員、王業立為台灣大學政治學系教授）

新聞出處：http://www.chinatimes.com/newspapers/20150526000470-260109