本週二（16日）將是立法院本會期最後一天會議。許多立法委員、官員、國會聯絡人甚至公民團體等，都希望自己關切的法案能趕在最後一刻休會前，順利於院會三讀通過。因此，一日數個朝野協商或是法案三讀，便成為家常便飯，但有些人因為不瞭解立法院的運作生態或是為了其他的政治目的，硬是扣上法案清倉的大帽子或是利用簡單的數據比較，創造出立法粗糙的假象。本篇就是希望經由筆者的說明，讓讀者瞭解國會運作。

      首先，筆者必須說明，我國立法制度中，院會都不是真正決定法案內容的場所。通常法案內容的討論在委員會，少數爭議或是關鍵條文則在朝野協商中進行討論、決定。而院會的三讀會僅能做文字修正，並不能對法案內容進行實質修正。因此，對於最後一天院會議程中，因為通過為數眾多的法案，即此對立法院冠以立法粗糙，實在有點言過其實。

      其次，讀者必須瞭解為何最後幾天的議程中，會有法案清倉的狀況。之所以會有法案清倉，當然是因為立法委員不希望讓該會期的業績太難看所致。但許多法案之所以於前面院會卡關、無法順利三讀通過，有時候並非法案本身的內容有問題，而是立法角力所致。黨鞭們考量法案通過時機點、社會輿論壓力、憲法約束等等因素，以及彼此的政治妥協與退讓，讓部分爭議性不高或是俱時效性的法案得以於最後階段三讀通過。

      第三，不斷的朝野協商，也是法案得以清倉的主因之一。通常每會期的最後幾天，立法院都會加開院會，以因應為數眾多排入討論事項的議案。前面雖說院會對法案三讀沒有實質修改、制定的能力，但依據規定，任何法案都必須經過院會『讀』的程序，方能算是通過。故，加開院會對法案三讀程序而言仍是必要的。此時的立法院，多半是院長與黨鞭們於立法院某個角落（通常是院長室宴客廳），進行朝野協商，而院會『讀』的程序，則交由副院長暫代主席，並與少數立委與議事人員進行冗長的法案二、三讀宣讀程序。當議場後面一有法案簽署朝野協商結論，議事人員即將該法案送交院會進行二、三讀程序，當然前提為該法案有排入討論事項內。

      或許有些人還是會質疑，這樣的立法品質是否過於粗糙。實際而言，沒有法案會貿然排入朝野協商，尤其是非該屆任期最後一個會期的休會。所有的朝野協商都是黨鞭們預料之內或是提請院長召開而來的朝野協商。而提請朝野協商的法案，則依據政黨立場需求，區分為三類：無爭議、有爭議與爭議各半三類。無爭議的法案即是經過黨鞭們或行政官員先前的溝通，已經化解爭議的法案，但因為立法程序中，該法案已經交付朝野協商，故仍需形式上簽署協商結論。通常此類的法案於清倉時數量最多，原因不外乎許多法案之所以交付朝野協商，並非法案內容有所爭議，而是當初交付朝野協商僅是政治性的宣示動作，它可能是立法委員或黨團為了向行政單位示威，也可能是各政黨作為政治談判的交易籌碼。

      有爭議的法案於會期末交付朝野協商的主因，有時並非是希望通過該法案，而是希望院長最後能裁示交付表決。目的不外乎演一場監督政府的大秀給國人看。前面幾講的國會教室已經闡述過朝野協商有時候能變相冰凍法案，而提出表決之請，無非是希望將冰凍法案熱炒，將其最後的利用價值發揮到極致。

     而爭議各半的法案交付協商，多半是行政機關抱著姑且一試的心態，轉由立法委員向院長提出協商請求。因為許多法案一但被交付協商後，即無下文，行政機關唯有抱著姑且一試，才有機會讓法案重新被討論。而這種法案在該屆最後一個會期休會前的朝野協商最常出現，主要是我國法案審議採屆期不連續原則，故沒提請協商就意味著該法案下屆又要重新來過。

     筆者並不認同立法院這樣的運作模式，但並不意味這樣的立法模式一定會過於粗糙。筆者不認同立法院以案卡案以及作秀表決的惡習，但若將法案清倉冠上立法粗糙，實在言過其實。因為這些法案審議的程序與一般通過的法案，其實並無不同，只是前述惡習遺留所造成。若要改變法案清倉的亂象，首先就是要導正以案卡案的議事習慣。