朝野協商又稱黨團協商,係為第三屆立法院院長劉松藩任內所創立之制度。創立之始,係為解決少數立委利用杯葛、癱瘓議事運作,達到阻撓法案通過的目的。朝野協商的制度遂成為立法院另類化解衝突、減少對立的工具之一。

 

近年來,不論社會輿論或是立法院本身,多有廢除朝野協商制度的聲浪,莫不以密室協商、私相授受、少數否定等負面字眼形容朝野協商制度。然而,何謂朝野協商,其法源、制度運作的方式、功能性卻甚少討論,筆者將分兩篇逐一介紹朝野協商制度。

 

朝野協商的正式名稱為黨團協商。立法院職權行使法第十二章對黨團協商制度的運作,有詳細的敘述,本文就不再針對法條面多做解釋。相反的,本文將偏重於實務面上的運作,僅可能地進行描述。

 

相信許多讀者在閱讀立法院公報時,可以看到許多法案於委員會討論的結論是:保留,送協商。但如果所有爭議性法案都必須送交院長主持協商,則即便院長天天主持協商,恐都難滿足各黨各派或各行政部門的需求,最少將所有爭議性法案全部協商一次,更遑論對爭議性法案做出協商結論。因此,立法院職權行使法,給予各委員會主席審理爭議性法案亦得協商的權力。

 

立法院職權行使法中所謂各委員會主席,就是各委員會的召集委員,而召委在會議中宣告法案交協商時,實務上也並不是送出委員會後,立即請求院長召集協商,而是由委員會召委另訂期召開協商會議,試圖對爭議性條文再次努力化解歧見。換句話說,協商提供了另類加開委員會審查法案的機會。由於每次院會交付審查的法案眾多,但能召開委員會審查的時間有限。所以說,除非有行政院版本的法案或是社會關注度極高的法案,才有可能佔據委員會一次以上的時間審議。但個別委員提案或相對爭議性較小的法案,朝野政黨未必會完全沒有修正意見,在有限的委員會審查時間中,委員會召委宣告保留協商,無疑是創造更多法案通過的可能性。召委此舉讓俱有爭議性的法案,不但不須浪費有限的委員會審議時間,也不會阻礙其他法案審查的機會,使得法案的審議更形順暢。因此,召委將有爭議的條文交協商,經常是為了讓爭議法案有更多審議的時間。這也就是為何召委常宣告全數保留送協商的主因之一。

 

另外一種協商,則是由院長擔任主席所召集的協商,也是比較符合國人印象的朝野協商。通常此類協商多為非常俱有爭議性或高度政治性的法案,經由黨團或行政機關請求而召開的。通常此類協商不限於協商法案,亦有協商議事程序或其他非法案本身或議事程序之外的事務,例如開議或休會日期的協商。

 

由立法院院長所召集的協商與委員會主席所召集的協商,兩者最大的差異在於協商主席的威望。因此,當召委於協商會議中,無法達成共識時,可再轉請院長繼續協商。雖然根據議事規則,超過協商期一個月以上的法案,可交付院會另行處理,但朝野協商猶如一個連續性的賽局,故很少黨團會任意使用相關議事規則處理沒有協商結論的法案。

 

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