依《勞基法》28條規定，關廠勞工唯一受到保障的是被資方積欠6個月以內之薪資，若資方不清償，則可由工資墊償基金先行給付勞工，並將債權轉移給政府，由政府進行「代位求償」向資方追討欠款。但是，「工資墊償」並不包括退休金與資遣費，以致現行法律無能處理關廠工人面臨的問題。關廠工人遂自力結盟展開「造法抗爭」，要求政府必須對退休金與資遣費也進行「代位求償」。

在聯福工人第一次臥軌之後，全國關廠工人陸續發起多起高強度的抗爭，包括「上高速公路撿垃圾」與「聯考日擋考生」，迫使當時勞委會主委許介圭於1997年提出「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，以「就業安定基金」對勞工發放資方積欠之退休金與資遣費，再由政府以「代位求償」的方式向資方追討。其雖名為「貸款」，但許介圭當時曾向工人保障不須清償，政府也不會追討。最有利的證據就在2011年勞委會自己出版的《工運春秋：工會法制80年》，書中記載當年「政府以代償方式，先拿出10億元代墊，再由政府向資方求償。」如今勞委會雖辯稱該書是委由專家撰寫不代表官方立場，但不論工人或專家都理解當時所謂的「貸款」事實上具有「代位求償」之精神。

然而，2012年，也就是工人取得代償金的15年後，勞委會卻以「貸款」的法定追溯期將屆為由，對工人提起訴訟，要求關廠工人償還該筆款項，使工人從16年前的討債變成欠債，因而引發了近期的抗爭。對於關廠工人最大的不利之處在於勞委會是以「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」發放代償金，由字面意思觀之，似乎明確為工人向國家的「貸款」，但實際上，法律上對於該筆「貸款」可有多種解釋。

首先，該筆「貸款」的性質其實是政府給予特定人之「贈與」。台大法律系教授林明鏘於2013年1月12日關廠工人法律座談會上指出，〈貸款實施要點〉」第1條即表明係「依據《就業服務法》第24條辦理」，而《就業服務法》第24條於1992年時的內容為「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業」，法條雖未明寫，但其精神為針對特定人給予津貼或補助金，故於2001年修改為「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業，必要時，得發給相關津貼或補助金。」可見，該項「貸款」的法源依據是公部門基於特定人之「補助」與「贈與」，而非「貸款」。

其次，即便其確為「貸款」契約，仍有公法或私法的差異，「私法契約」的追訴期達15年，但「公法契約」的請求權在5年間不行使而消滅。林明鏘指出該契約是公、是私，需綜合契約標的、目的與主體客觀來判斷，如最高行政法院99年度判字第786號判決即指出：「不因契約當事人以之為私法契約所為約定之影響，而變成私法契約」。而因為「貸款實施要點」乃依據就業服務法(公法)所定，則其自然為公法性質，換句話說，政府至今已無請求權。

最後，退一萬步言，即便此貸款真的屬於「私法契約」，台大法律系教授林明昕於該場座談會上表示，政府仍可「合法地」免除關廠工人債務，讓這個時代的悲劇落幕。但是，不幸的是，現今勞委會對於「代位求償」、「補助贈與」、「公法契約」等合法解釋不屑一顧，一味地以「私法契約」為由，從不考慮「合法免除債務」的可能性，並於2012年6月編列2千多萬元聘請80多位律師控告關廠工人，迫使關廠工人又再走上街頭。

從2012年6月開始，一連串的抗爭從勞委會陳情、夜宿、於台北車站占領第四月台、台北街頭六步一跪、總統府前丟擲雞蛋，到2012年12月30日包圍總統官邸，終逼出勞委會主委潘世偉承諾年前提出解決方案。2013年2月5日，潘世偉於「就業安定基金委員會」中提出「369折扣還款方案」，指的是針對中低收入戶或是一定年齡以上之關廠勞工給予3成、6成、9成的折扣。此舉意含針對窮的、老的無還款能力者，政府施予恩惠免除其部分債務，模糊掉這筆錢本就應該是勞工的權益不得打折，同時也迴避了政府維護工人權益的職責。這個369方案，與其說是一個解套，不如說是一個羞辱性的施捨。對於工人而言，抗爭是權益之爭，而不是企求政府施捨，2月5日方案出來的當天，關廠工人發動了台灣史上第二次的臥軌抗爭。

勞委會針對臥軌的回應是，部分關廠工人已還款，若免除債務的話對已還款人「不公平」。若此說法成立，弔詭的是，勞委會所提「369折扣還款方案」不也對已全額還款勞工同樣不公平？況且，勞工工作本應獲取勞動報酬保障，即使公司關廠、老闆落跑，退休金與資遣費仍是工人應享的權益。部分勞工在過去政府催迫下還款致權益受損，政府迄今未能還其公道已屬不義，如今反變本加厲，拿此歷史憾事來作為現今政府繼續卸責的理由，未免強詞奪理、欺勞太甚。

再看馬英九對外所言「若要由政府出帳，必須有法律根據，這不是魄力問題」，這種說法彷彿時光倒流，關廠工人的爭議又回到當初「無法可解」的狀況。但是，讓我們看看2012年提出的外勞鬆綁、外勞與基本工資脫鉤、產發會上的各項勞動政策結論、自由經濟示範區中去除現有法令管制的各種措施，這些沒有一個合法，沒有一項有「法律根據」，但是政府表明了要讓原本非法的「合法化」，為讓資本獲取更高利潤。在此對照下，「法律根據」並無意義，說穿了，只是漂亮讓人難以輕易辯駁的託詞。事實上，本文前段也已提出法律如何可用來幫關廠工人解套，政府並非缺乏「法律根據」，而是不願好好來對待這些台灣史上的第一代工人。

* 作者為經濟研究員，本文乃作者個人觀點，與口袋國會立場無涉。

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